摘要：[25]托克维尔在《论美国的民主》上卷美国人怎样削弱多数的暴政一章中指出，以保守、喜欢按部就班、爱好秩序为特征的法学家精神，连同行政分权和民事陪审制度，是制约多数人暴政的有效方式。 ...
[17]新儒家们承认中国的现代化需要民主、自由的宪政文化，也承认传统的宗法文化中缺乏民主和自由。
在近代，当时的原则是，国家将这种public security 标榜为自己全部的任务，社会内部的事务则委诸市民的自由、自律的活动来处理。[6] Ulrich Beck, Risikogesellschaft ―Auf dem Weg in eine andere Moderne, Frankfurt a. M. 1986, S. 9 f.日文翻译，ウルリヒ・ベック：《危険社会》，东廉等译，法政大学出版局1998年版，第5页（另外本文引用的外语文献不一定是日文译本）。
这种危险、不安和威胁感觉在扩大，对此一方面包括死刑的刑事法上的严刑重罚化，另一方面强化标榜生活安全警察行政、促进居民参与其中，但以名为防范摄像机的监视摄像机和所谓街景（Street View）摄像机、窃听法、住基网等来构筑安心体系，在其内部又酿成了监视、管理社会的不安。王贵松，法学博士，中国人民大学法学院副教授。对于居住于日益全球化的巨大社会的人来说，不管何种危及安全的危险、不安和威胁都被最广义地总括起来，可以说它们成为一个普通名词，而淡化了专有名词的性质。——译者注[20]The Report of the Independent Commission on Disarmament and Security, Common Security Issues, 1982.森治树监译、帕姆（Palme）委员会报告：《共通の安全保障》，日本放送协会1982年版。本来，生活世界（Lebenswelt）是人们现实生活的场所，构想其保障的应然状态，是符合这一理念的。
特别是近代，在现在也还是一个未竟的课题。[25]国际恐怖主义的概念，的确并非主权国家传统安全保障的对象，但在被接纳为常规性的安全保障对象上存在程度上的差别。为了进一步完善行政复议制度，1999年4月29日第九届全国人大常委会第五次会议通过了《行政复议法》，并于1999年10月1日施行，这标志着我国的行政复议制度在初步完善的基础上实现了大一统，行政复议制度正式摆脱了配套性质，提高了立法层次，以法律的形式实现了独立和统一，成为与行政诉讼并列的行政救济制度。
行政司法说，也称准司法说。这一时期有关行政复议的规定具有以下特点：第一，大多是原则性的规定，操作性差，规定不统一。复议制度的诸问题，并没有因为新法出台而基本解决，条例所遗留的问题如复议制度功能定位问题反而比以前更为突出。从整体上看，行政性有余，司法性不足。
内中原因，除了行政机关的法治意识和各种客观因素以外，行政复议制度的行政性过强，在制度设计上过于强调内部的自我监督，忽视纠纷的解决，忽视对相对人权益的保护无疑是最重要的因素。但同时，行政复议也更具司法的属性与特征。
实践证明，如果我们按照司法或准司法的定位去设计行政复议制度，才能发挥行政复议的上述作用。（三）1999年4月29日-2007年5月3日：《行政复议法》颁布实施阶段，行政复议制度基础初步完善，实现大一统—行政复议摆脱配套地位，成为与行政诉讼并列的行政救济制度《行政复议条例》实施的8年间，其本身存在的缺陷暴露无遗，如行政复议的范围狭窄、复议程序繁琐、复议管辖不合理、举证责任不明确和法律责任不完善等。大壳帽两头翘，吃了原告吃被告，司法的威信一滑再滑。同时聘请约占复议委员会人员总数1/2的专家担任委员。
例如，北京市已经就疑难行政复议案件召开过专家委员专门会议进行论证，这是有益的尝试。但是，自1993年以后各地的行政复议案件就开始下降，在《行政复议法》颁布以前，再也没有达到《行政复议条例》实施初期的水平。对此，有些地方政府正试图改进这种不合理的行政复议机构体系设置，取得了一定的成果。复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。
同时在国务院法制机构设立复议人员管理机构，统一任免全国各省级行政复议委员会和国务院各部门的复议人员。第一次案件数量的增长是由于条例升格为法，激发了人们对它的期望导致的数量增加。
从行政机关作出的决定来看，维持原具体行政行为的约占50％，撤销的约占20％，变更的约占10％，以其他方式结案的约占20％，对监督行政机关依法行政、维护行政相对人的合法权益起了积极作用。复议组织的超然、独立，是作出公正复议决定的重要保障。
从实践中看，由于《行政复议条例》的促进，这一时期，行政复议案件大量增加，据统计，从1991年初到1997年底，全国共发生行政复议案件22万件。其用意是避免法官的偏见、先入为主。行政监督依据的是行政机关上下级之间的领导与被领导、指导与被指导的从属关系，上级行政机关可以依职权主动进行监督，具有主动性。因为案件数量变化，如无特殊原因，一定不会像果树那样呈大、小年的规律。由于在行政复议制度法律性质的认识上出现了偏差，才导致了相关不合理的体制和制度安排。目前全国有部分地方对行政复议组织进行了试验性改革，吸收社会上的专家学者成为行政复议委员会委员。
据统计，在《行政复议条例》实施初期，各地的行政复议案件数量大增，不少地方甚至超过了行政诉讼案件。全国行政复议决定维持率居高不下，大约一直在50％以上，这很容易就使相对人对行政复议公正性产生疑问，进而放弃寻求这种救济方式。
四、结语行政复议是一种纠纷解决机制，认可这一点，就应当承认行政复议制度由此应当具有司法的秉性。为增强复议程序的司法性，重点在于规定禁止单方面接触的庭审方式。
三是留给行政机关一次自我纠正错误的机会。如果相对人不服某一行政行为却又不愿意选择行政复议来解决问题，设置行政复议的初衷就无法实现行政复议是一种纠纷解决机制本无庸置疑。
强调行政复议活动是对行政相对人权利的救济，因为没有这样的定位，相对人就不会信任行政复议制度，不信任这种制度，复议法所设计的层级监督功能就无从启动和谈起，保障监督依法行政就是一句空话。第一，以自我监督的性质对行政复议制度进行制度设置，是本末倒置的。因为即使是现在这种状况，不能复议的行政案件也是要给途径申诉的，与其如此，行政复议的范围拓宽即可，这样更加便捷，有助于当事人利用这一途径。2、1989年4月4日—1990年12月24日，行政复议期限统一，复议范围大体确定。
法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。另外，行政复议的公开透明度不够，关于行政复议机关是怎样与被审查机关沟通的，是不是听过申请人的意见？被申请机关除了答复书中的说辞外，对行政复议机关又有其他什么样的意见等，申请人不知道，外界更是无从知晓。
也可以直接向人民法院提起诉讼。第三，科学合理的定位是行政复议机构设置的前提。
另一方面，对县级以上的地方各级人民政府工作部门具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖改为由本级人民政府或者上一级主管部门管辖，法律、法规另有规定的除外。在省级政府法制机构设立全省统一的行政复议人员管理机构，统一任免和管理全省各级行政复议委员会的复议人员。
【参考文献】 {1}郑英龙．从行政复议的价值定位看我国行政复议制度的缺陷[J]．杭州商学院学报,2003,（6）. {2}宋雅芳．行政复议法通论[M]．北京：法律出版社，1999:4. {3}杨小君．我国行政复议制度研究[M]．北京：中国政法大学出版社，2002:3. {4}杨海坤，章志远．中国行政法基本理论研究[M]．北京：北京大学出版社，2004. {5}李洪雷．改革我国行政复议制度应处理好四组关系[J]．法学研究，2004,（2）. 作者简介：刘莘，中国政法大学教授。例如，台北市的诉愿（即复议）委员会专家成员占3/4，专家委员不仅仅是会诊疑难案件，而是审理所有复议案件。充分认识到这一点，对完善行政复议制度是至关重要的。（一）1978-1990年：行政复议制度重新建立阶段—行政复议立法分散，行政复议制度不健全，其功能定位的研究甚少1、自1978年中共十一届三中全会以后至1989年4月4日《行政诉讼法》颁布以前，行政复议立法极度分散，名称及主要环节在各种法律文件中各不相同。
第三，行政复议程序方面，行政复议程序是按照行政命令模式设计的，所以没有体现出争议双方质证、抗辩，以使行政复议人员确信法律事实并适用法律的特点。[4]《行政诉讼法》第17条第2款规定：经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。
第四，行政复议范围仍然不够宽泛，内部行政行为不能申请复议，对可以申请复议的规范文件只能同具体行政行为一同申请复议，不能单独提起。当然，这些效力层级不同的规范性文件，由于涉及行政复议的规定各有其独立的适用范围，因而一般不会发生效力层级上的冲突。
（二）1990年12月24日—1997年4月29日：行政复议制度的系统化、规范化—《行政复议条例》作为实施《行政诉讼法》的配套制度为了配合《行政诉讼法》的实施，国务院于1990年10月24日颁布了《行政复议条例》，自1991年1月1日开始实行，改变了行政复议分散立法的状态，在行政法规的层面上实现了行政复议制度的系统化，行政复议的准司法功能特性已被认识和接受，行政复议制度开始向大一统方向迈进。但即使如此，由于种种原因，似乎并没有平息关于行政复议功能定位的争执，实务界和理论界对行政复议的定位并没有完全达成共识。
